动态与观点
- 引言 -
2003年2月18日
中央有关部委发布《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》，第四条规定“停止别墅类用地供应”。
2004年10月21日
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批”。
2006年5月30日
《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》要求“坚决执行停止别墅类房地产开发项目土地供应的规定，从即日起，一律停止其供地和办理相关用地手续，进行全面清理。”
2008年1月3日
国务院再次下达《关于促进节约集约用地的通知》，要求“合理安排住宅用地；继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应”。
2012年2月15日
国土部发布《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》，要求“合理增加普通商品住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地”。
2012年5月23日
根据国土资源部、国家发展改革委日前联合印发的通知，别墅类房地产开发项目被列入《禁止用地项目目录(2012年本)》。
上述文件陆续出台展示了国家对于别墅类用地（容积率小于1.0）由限制到绝对禁止的过程。随着“禁墅”的坚定落实，不少开发商面临如何处理手中别墅用地的难题。本文将通过（2017）最高法民终194号案例分析司法裁判对于别墅用地处理有何启示。
- 探讨 -
案件概要
2002年2月23日，绵阳经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）（被告一）与大横沥公司（原告一）签订《购买土地协议》，约定：大横沥公司在绵阳市注册公司用于建设南湖乐园别墅区等项目。《购买土地协议》签订后，大横沥公司成立了项目公司新南湖公司（原告二）。
为推动项目实施，在《购买土地协议》签订后十余年间，相关方陆续实施如下行为：
（1）绵阳市国土局为解决项目用地问题，于2002年3月至11月完成部分土地划拨和出租。
（2）2002年7月26日，经开区管委会向绵阳市政府（被告二）就项目土地征用问题提交书面请示。
（3）2002年8月29日，绵阳市政府召集市国土局、市规划局、市建委、市法制办和经开区管委会等单位讨论项目总体规划及各单位支持项目的规划建设问题。
（4）2002年9月9日，绵阳市建委局同意将土地规划给新南湖公司。随后新南湖公司取得《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《土地使用权出让协议》及该土地使用权。
（5）2004年7月6日，经开区管委会、城建、国土、规划等部门召开专题协调会议并形成会议纪要。
（6）2005年4月7日，经开区管委会召开研究解决新南湖公司发展有关问题会议并形成会议纪要。
（7）2010年3月，因政策变化，绵阳市政府委托新南湖公司负责南湖体育公园城市综合体概念性总体规划修编工作。同年7月9日，经开区管委会向市规划局报送项目的概念规划设计方案。同年9月1日，市规划局对规划设计方案进行回复。
（8）2010年11月9日，中共绵阳市委财经领导小组召开会议讨论项目遗留问题处理事宜。
（9）2011年4月，市规划局对规划进行修改完善，将项目所在片区控制性详细规划方案对外公示。
（10）2013年3月10日，中国（绵阳）科技城管委会负责人主持市规划局、经开区管委会等部门召开了完善南湖公园规划工作会议。
项目进展过程中，因“禁墅令”等原因，导致《购买土地协议》及相关协议履行发生障碍，各方持续争议僵持不下，形成本案诉讼。
案件分析
本案的核心问题为《购买土地协议》效力问题，该协议效力将最终影响依据该协议而签署的其他协议效力以及新南湖公司取得别墅用地效力。
法院终审认为协议有效，理由简要总结如下：
其一，从协议约定看。协议具有招商引资性质的总体性、框架性的合同，虽较为笼统，但已经包含项目规划、投资规模、位置选址、土地供给、优惠政策等多项内容，是当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。该协议约定内容的具体实施有待进一步协商确定。
其二，从协议履行看。协议相关主体为推进协议落实，在十余年间不断以会议等形式推动项目开展，调整规划方案等，并签署了包括《南湖公园承包经营合同》《土地使用权出让协议》在内的多项合同。
其三，从法律规定看。《购买土地协议》不违反法律、行政法规效力性强制性规定。
虽然法院终审认定协议有效，但同时认为协议无法继续履行，理由简要总结如下：
其一，协议条款约定不明。各方均确认《购买土地协议》系总体性、框架性合同，约定内容较为笼统，具体的实施履行有待进一步磋商并形成可实际履行的合同。因此在未形成可实际履行合同前，《购买土地协议》无法继续履行。
其二，部分协议内容已为国家政策所禁止。《购买土地协议》所约定的项目内容符合当时法律法规和政策的规定，但时隔多年，开发别墅已为国家政策所禁止。且新南湖公司及至2011年尚且按照绵阳市政府的要求组织调整规划修编，意味着双方已认可《购买土地协议》约定的项目内容不能实现，需变更修订。大横沥公司和新南湖公司要求判令绵阳市政府、经开区管委会继续履行其在《购买土地协议》中所约定的义务，显与实际相悖。
其三，法院无法代替合同当事人的地位。大横沥公司和新南湖公司认为绵阳市政府和经开区管委会在《购买土地协议》中尚有其他义务，其可以依据《购买土地协议》要求绵阳市政府和经开区管委会与之进一步磋商，人民法院不能代替当事人在总体性、框架性合同的基础上进一步订立明确具体可实际履行的合同。
本案中新南湖公司虽然已经取得土地，但土地用途和规划指标已经发生重大变更，双方在实际履行《土地使用权出让协议》的过程中应根据新的土地规划指标及用途的市场价格计算土地出让金。
原告起诉要求被告继续履行《土地使用权出让协议》，并未主张确定土地出让金的具体金额，因此双方在继续履行《土地使用权出让协议》的过程中如就土地出让金的具体金额产生分歧可另行主张，土地出让金的具体计算不属于本案审理之范畴。
虽然原告最终赢得了案件，但生效判决结果无法强制执行。
本案判决依据《购买土地协议》而签署的《土地使用权出让协议》应当继续履行。但原告依据《土地使用权出让协议》取得的项目地块土地用途已实际发生变更，新的土地出让金标准未在判决书中确定，也未通过各方协商方式确定。因此本案无法依据生效判决的内容确定双方继续履行《土地使用权出让协议》的具体内容。本案执行依据属于无明确执行内容的法律文书，无法强制执行。
- 结语 -
结合案例情况，就“禁墅令”落实后开发商已经取得的别墅用地如何处理问题，有如下启示：
其一，此类别墅项目大多数拿地时间较早，而后可能因为开发商迟延开工、“禁墅令”不断落实等因素导致项目迟迟无法推进。在此期间，多数情况下开发商和当地政府会就解决该问题进行磋商并形成相关文件。如开发商仍希望开发开项目地块的，可以要求政府部门及时依法调整土地规划指标，消除土地出让合同履行障碍。
其二，别墅用地如果成功实现规划调整，多数情况下意味着开发商需要补缴土地出让金。补缴的土地出让金标准如何确定将成为双方关注焦点。如无法通过协商确定的，则在诉讼阶段需要明确该项诉请。否则即便法院最终判决继续履行原别墅用地的土地出让合同，依然会因为判决不具有强制执行力而无法全面解决问题。值得注意的是，具体项目中应结合个案的实际情况，在起诉时即应妥善设置各项具备强制执行力的诉讼请求，避免在取得胜诉判决后面临无法执行的尴尬局面。
其三，历史遗留的别墅类用地问题在市面上并不鲜见，此类项目往往拖延十数年无法解决，给开发商造成的很大的资金占压和资金成本。从解决问题角度看，诉讼会有结束时间，而等待和协商距离终点可能遥遥无期。因此在项目陷入困境且无法协商解决的情况下，及早启动诉讼是一项明智的选择。
